政坛积贮余额超4万亿,突击花钱在所无免

我国政府存款余额创纪录地达到了4万亿元规模。
根据央行最新公布的数据,2013年10月政府存款余额为41163亿元,比9月份政府存款34480亿元增长6683亿元,增幅达19%。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受
《每日经济新闻》记者采访时说,政府存款余额年年积压,除了预算制度的问题,还与中央实行八项规定有关,“由于拨付缓慢,以往每到年底财政突击花钱,但今年因为八项规定,地方”三公经费”不能超过一定比例,有些钱地方不敢花又没投给民生,这可能也是今年政府存款余额高涨的原因之一。”
八项规定保持高压
政府存款也叫国库存款,集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入,其中非税收入等通过过渡账户最终汇总到国库。
今年,国库存款重新回到3万亿元水平是在5月,达到3.23万亿元,比去年同期增长9.4%,此后一直维持高位运行。
而上半年,财政收入增速放缓,国库存款余额维持高位也引起财政界人士的关注,担心年底突击花钱不可避免。
根据财政部公布的最新数据,今年前10月全国财政收入110525亿元,同比增长9.4%。前10月全国公共财政支出102040亿元。
据今年初财政部
“关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告”,全国财政支出138246亿元,增长10%。也就是说,最后两个月,财政可以花掉3万多亿。因此,有地方财政系统人士认为,按照目前这个进度下去,往年的年底突击花钱还会出现,而且额度更会远超往年。
财政部数据显示,2009年,各级政府在最后一个月花掉了2万亿元左右,接近全年财政支出的1/3;2010年和2011年分别为1.8万亿元和1.2万亿元,2012年又重新回到2万亿元水平。
不过,也有分析指出,由于今年“三公经费”、八项规定等影响,年底大手大脚花钱的现象有望得到遏制。
2012年12月4日,中共中央政治局召开会议,审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定,到现在刚好满一年。由于中央对“八项规定”保持高压态势,同时对“三公经费”“约法三章”,在此背景下,各地方政府部门采取一系列有力举措,严格控制“三公经费”和政府各部门行政运行经费的支出。
施正文说,现在财政资金积压如此严重与八项规定、“三公”节约有关。“有很多费用不准报销,餐费劳务费不超过一定比重,这可能是导致国库资金积压的原因。”
施正文说,政府在这方面的消费减少,但预算并没有减少,地方又没有将这些钱用在民生上,所以资金只能暂时积压在那里,导致国库存款维持高位运行。
需建跨年度预算平衡机制
一方面政府对社保、教育、卫生等民生领域投入尚有提高空间,另一方面政府在国库存有巨额存款,这一现象事实上持续多年,其根源与当前的预算制度有关。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,政府存款存量继续扩大主要原因是预算管理的缺陷,比如财政体制中专项转移支付规模太大,财政拨款延迟、不及时以及国库管理的漏洞,特别是对政府在商业银行开设的财政专户管理混乱。
在财政支出方面,不论中央还是省市的计划,最后花钱的是县级部门,但是财政支出的进度不是由花钱的人来决定,是由拨钱的人决定。
施正文介绍,目前我国的财政预算没有拨付这方面的制度和规则,“财政资金如何拨付,用款单位没有权力,这完全由财政部门来决定。”
财政资金拨付慢也是一个问题,“国库资金没有及时拨,缺乏明细的规则,我们的预算批复又比较慢,加上各级财政部门层层批复,这样算起来,预算到执行至少推迟了三四个月。”施正文说,此前审计署也提出我国财政预算到位效率低的问题。
由于各级政府支出进度一直慢于预算进度,到年底经常会出现“突击花钱”的现象。另外,我国现行的预算制度也不细化,往往是以年份计算。
施正文说,预算最好应该细化到具体的季度和月份,具体到人员经费等,这些预算必须细化,且细化到具体项目。“由于预算编制不详细,预算支出拨付又没有法规,完全由财政部门来裁量,财政资金的拨付处于脱法状态,没有明确的法规来拨付。这不仅造成资金积压,还滋生腐败,更影响到地方工作的开展和项目的顺利实施。”
据了解,国库工作由财政部负责下达国库支付指令,央行具体执行资金的划拨,同时央行监督国库账户和预算收支。施正文说,因为拨付令是由财政部门下达,央行只是执行,因此央行对资金积压的问题影响不大,主要还是财政部。
随着国库资金的高涨,掌控4万亿国库存款的支出进度,现在成了一件棘手的事情,这急需预算管理制度的建立。
十八届三中全会通过的
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,建立跨年度预算平衡机制。”
施正文说:“现在的预算体制不仅对财政资金造成浪费,还影响了财政资金的效率。财政预算改革最大的指导思想是实现预算的统一完整规范,对预算进行统筹规划。”

原标题:全国财政预算年内还剩3万亿元

2010年的预算草案还没有通过人大批复,财政部的加强预算执行通知就已下发到中央各部委和省市财政厅了。

“突击花钱”恐在所难免,会议、福利等行政管理费将成支出大头

年底突击花钱一直是中国预算执行中一个突出的问题,社会上引起的非议也最多。据财政部官员介绍,每年12月份的预算支出占全年支出的20%以上。即短短一个月内政府部门要花掉2万亿的财政资金。

财政部最新数据显示,今年全国财政预算预计支出12.43万亿元,前10月财政支出9.27万亿元,其中地方财政支出7.73万亿元,完成预算的73.4%。而2011年1至10月地方财政已完成预算的77.4%。市场预计今年剩余的3.16万亿元财政预算将会在2012年仅剩的两个月中通过全国财政“疯狂”用掉。

近日,财政部向中央各部委和各省市发出一份通知,《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》,意见从预算的编制到执行进度都做了新的要求,规定了明确的时限。

中国政法大学财税金融法研究中心主任施正文指出:“包括工资、薪金、福利、奖金、会议支出等在内的行政管理费用将占很大比重。”

花钱慢了一把手担责

突击花钱再度来袭

近年,财政部针对年底突击花钱的情况,一直对中央部委提出预算执行均衡变动的要求。即财政部要求按序时进度支出预算资金,如每个季度支出25%,每个月支出8.3%。

如果按照两个月花费3万亿元的支出水平计算,全年的预算支出应在18万亿元。

但这个要求执行起来并不顺利。2006到2009年,每年的12月份全国财政支出占全年支出预算的比例分别为28.2%、25.1%、27.6%、26.2%,并没有出现明显下降的趋势。

年底突击花钱成了司空见惯的现象。

去年底,财政部曾一个部委一个部委地上门座谈,了解支出慢的理由和情况,对提高支付进度给予指导。

从财政部公布的历年财政支出数据中可以发现,每年财政支出在年底的最后一个季度,甚至最后一个月都会出现各地突击花钱的现象。

国家林业局2009年12月花掉了8.05亿元,占全年预算支出金额的19.3%。即便是这样,国家林业局全年的预算也只花掉了90.3%,还有将近4亿多元的预算最终也没有花完。

财政部统计数据显示,2007年各级政府在最后一个月花掉1.2万亿元,超过全年财政支出的1/4,2008年花掉了1.66万亿元,2009年这一数字达到了2万亿元,2010年回归到1.8万亿元,而2011年最后两个月财政支出达3.14万亿元,今年这一数字仍将维持在3.16万亿元的水平。

国家林业局预算执行在各部委中属于比较快的,但其内部仍有一些单位全年只花了一半的钱。

数据显示,今年前10个月,全国财政支出9.27万亿元,比去年同期增加1.52万亿元,同比增长19.6%。其中中央本级支出1.55万亿元,同比增长17%,完成预算的83.5%,比去年同期进度提高6个百分点;地方财政支出7.73万亿元,同比增长20.1%,完成预算的73.4%,比去年同期实际完成进度有所加快。

为了及时掌握各部门支出进度,此次财政部要求从2010年开始,各部门按月填报预算执行进度表,每月汇报支出情况,对于比序时进度低5个百分点的科目,做出书面说明。

施正文给《中国经营报》记者算了一笔账,“如果按照两个月花费3万亿元的支出水平计算,全年的预算支出应在18万亿元,但根据年初预算,今年全国财政预计支出为12.43万亿元。按照这样的支出水平算,显然当初的预算是不合理的,所以年底突击花钱现象很明显。”

此外,财政部要求各部门建立主要负责人负全责的预算执行工作机制,把花钱这一大任务纳入岗位考核机制中。

对此,财政部公开表示:存在体制性因素造成每年三四季度财政支出规模较大,其中主要原因是全国人大批准中央财政预算之前,项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金,新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出,这样就使一些资金延后到每年三四季度甚至12月份支出。

财政部在《指导意见》中对资金拨付的进度做了具体要求。如各级财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内批复本级各部门预算。对上级财政下达的转移支付,本级财政部门要在30日内分解下达到本级有关部门和下级财政部门。

此外,从历年预算执行情况看,项目资金通常三四季度支出较多。财政支出进度均呈前低后高走势,每年一季度各月支出进度都较低,二三季度逐步回升,第四季度则进一步加快,其中12月份的进度通常都在全年的20%以上。

对于年底各种追加预算多的情况,财政部要求,应在8月31日前将追加预算的申请报财政部门,财政部门要在9月30日前办理完毕,超过上述时限,财政部门不再办理。

但这似乎并不能成为年底突击花钱的全部解释。

一些专家认为,这些具体时限要求对资金拨付提出了硬性指标,有利于提高支出进度。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,目前来看与其说是“年底突击花费”,更准确的说法应该是“支出集中在某一个月份”,因为当下仍然存在当月支出并非当月项目花费的情况,预算拨付滞后以及在支出进度设置上有待进一步完善的现象,也为年底大量支出埋下了伏笔。

财政部从去年开始将支出进度与下年度预算安排相结合,于去年7月份和11月份,分两次对预算执行进度低于一定比例的单位,调减了2010年度预算指标。

对比去年同期财政支出情况,记者发现,地方财政支出进度并未有很大的改善。数据显示,2011年前10个月全国财政支出7.76万亿元,比去年同期增加1.66万亿元,增长27.2%,完成预算的77.4%,然而今年这一数字中,地方财政的支出完成预算的比例为73.4%,较去年有所降低。“未来把握财政支出进度,将会有效解决年底突击花钱的现象。”杨志勇表示。

突击花钱探因

不过,在施正文看来,虽然年底突击花钱的项目主要集中在行政管理费用方面,但从全年支出看,今年全国财政预算支出总额为12.43万亿元,占比为20%的行政管理费用权重并不算很大。

财政支出 “前松后紧”有体制原因,也与政府部门工作方式有关。

“当前预算制度中的预算支出进度设置不合理,虽然对地方政府的项目预算有总体额度的拨付,但对项目的进展情况,预算中并没有体现如何具体跟进。”施正文表示。那么这也意味着,如果“十二五”期间预算体制不进一步完善,那么“年底突击花钱”的现象也不会改观。

往年,3月份全国两会后全国人大才批准预算,随后各种支出开始逐笔拨付,到各级单位时已经是四五月份了。

预算进度规划有待完善

另外,一些新设立的项目,从启动规划设计到招标阶段所需资金量很小,到项目具体实施阶段才需要支出大部分资金,这也使得项目资金大量集中在下半年支出。例如,有的项目上半年只支出5%。

预算编制对何时执行什么项目、执行多少预算额度的刚性约束不强,导致多出来的预算额度无法花完,只好突击花掉。

另外,还有一些特别原因影响支出进度。财政部办公厅主任戴柏华说,去年上半年受经济下滑、结构性减税等很多因素影响,财政收入大幅下降,收支矛盾十分突出。由于上半年收入短收较多,为确保全年收支平衡,财政部门在压减行政性开支的同时,还对部分一般性的支出项目作了延后安排。

既然年底突击花钱,与当前的预算体制设计有关,那么在当前环境下,这一问题又该如何解决?

三季度起,财政收入形势逐步好转,此前做延后安排的一些支出陆续开始执行。使得支出进度在年底几个月突然大增。

“一般情况下,每年3月份全国人大开会期间,中央财政预算才能得到批准。而在批准之前,新增项目支出基本上是不安排的。大量新增项目支出只能在预算批复下达之后才开始。现实中,由于支出需要一个过程,新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。这样,下半年尤其是第四季度财政支出规模偏大就是自然而然的事。”杨志勇说。

此外,一些项目预算因组织实施方面的原因需延后执行或结转下年使用。如某基本建设项目预算30亿元,因施工条件发生变化,前11个月仅支出了预算的60%,剩余的大部分都要结转到下年使用。

但市场人士认为年底突击花预算的情况是普遍存在的,其比较直接的表现方式就是行政费用管理。

2009年,有2600多亿的项目资金因为没有花完,结转到2010年继续支出。有专家认为,虽然有一部分支出没有按预算支出完,预算执行不够好,但总比为了完成进度随意花钱要好。

“到了年底,各种总结会、庆功会、表彰会接连召开;平日不敢动工的楼堂馆所趁机上马,平时不敢购置的超标轿车也可照买不误。这些突击式花钱,免不了给少数人提供可乘之机。比如在‘跑部进钱’的过程中,少不了‘孝敬’实权官员,一些楼堂馆所开工,也少不了给上级审批部门送钱。”近期微博上一名在政府部门工作的人士曾这样感叹。

按照现行财政国库管理制度,虽然政府部门的全年经费资金已经得到批复,但具体拨付款项是按照项目进度进行。如某单位在一个项目上批准了30个亿的预算,但由于项目进度慢,年终只完成项目的30%,那么其对应财政资金也只拨付30%。

施正文在接受采访时表示,虽然在进度布置上,有些单位需要在年中大量支出。但从总体来看,这种分布并不均衡,预算的分布并不是根据需要来支配的,这在一定程度上降低了资金的使用效率。

戴柏华说,单位违反预算规定、不符合支付条件的开支,财政国库不予支付。年终没有执行完的项目资金,按有关制度规定,将结转下年使用。

“也就是说在哪些钱该用、哪些钱不该用,没有一个特别强有力的监督体系。审计监督有时候很难对行政机关的经费该不该花、花到什么程度进行强有力的监督。在实际工作中,有一些钱是不该花的,但一些行政机关在年底突击的时候也会花出去,导致监督不完善。”
施正文表示。

结转下年使用资金在使用前一直保留在国库,并没有拨付到各预算单位的资金账户,可避免出现截留、挪用和浪费资金问题。

以广州某高校为例,与教育单位的产学研合作,已形成一套成熟的操作流程。经费一般分两次打到经费卡中,立项成功拿到第一期启动资金,社科类的多是项目总金额的50%~70%,科技类的多是30%。

在项目开展的过程中,发生了支出就将相关发票交到学校财务处,通过财务处的审批,将经费卡中的经费以现金或者转账银行卡的方式给到项目负责人。

“算是逼着你花钱,不过也有例外,遇到专款专用的资金,有时候划拨没有那么及时,但多数也会在年底到账,所以出现某些项目年底集中报销的现象,这就不能算突击花钱了。”该高校人士表示。

但不管怎样,只要是属于预算内的经费,恰到好处地花光它,是最合适而最有利的选择。因为当下全国各级政府各部门的财政预算,都是以往年的费用为基数来做预算的,如果在预算配额中存在结余,不仅不会得到任何鼓励与肯定,反而须向财政部门说明缘由。

记者获悉,由于国家每年财政预算一般以上一年财政实际支出消费数据为依据,第二年就在此数据基础上按照提高9%~10%的比例来制定下一年的全年预算支出,这也导致很多地方政府害怕今年预算未花完,从而导致来年预算缩减,因此在年底便突击花“预算”。

对此,中央财经大学副校长李俊生认为,预算执行过程中,一些项目以收定支,如车辆购置税支出的拨付、执行中适度预拨、年终前统筹安排并办理资金拨付,对财政支出进度也会产生影响。

“当前预算执行进度前低后高,不够均衡,根源在预算编制不够科学合理,对何时执行什么项目、执行多少预算额度的刚性约束不强,导致多出来的预算额度无法花完,只好突击花掉,合理的方法是预算不仅要对项目的额度给予规划,还应对进度加以监督,使财政支出相对均衡。”施正文说。

链接

财政支出预算,也称公共财政支出预算,是指在市场经济条件下政府为提供公共产品和服务,为满足社会共同需要而进行的财政资金支付预算。

根据2011年中国财政总支出状况,中国财政支出大体可以分为基本经济建设、一般公共服务、国防、科技教育文化体育费用、社会保障、医疗卫生、环境保护与其他费用等项目,每个项目均可分为中央本级支付和对地方转移支付两种支付方式。